Подводные камни на пути реализации положений нового документа о пенсионном обеспечении военнослужащих
В конце 2011 года, пожалуй, все люди, когда-либо носившие на протяжении многих лет погоны, пребывали в тревожном ожидании: не будут ли нарушены их права при перерасчете пенсий? Что показывает первый анализ опубликованных законодательных актов, которыми это предписано?
Кто сшил костюм?
Нами выполнена экспертная оценка новой редакции закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и недавнего постановления правительства от 5 декабря 2011 года о размерах денежного довольствия по воинским званиям и должностям. Мы при этом руководствовались уже наработанной методикой, поскольку постоянно занимаемся изучением и оценкой законопроектов по социальному обеспечению военнослужащих.
Прежде всего надо сказать: эти документы, безусловно, принесут немало пользы тем, у кого произойдет повышение денежного довольствия и военных пенсий. Таких людей будет много. Но все ли попадут в диапазон увеличений от 1,5 до 1,7 раза – вот в чем вопрос.
Поиск ответа на него надо начинать с анализа повышения денежного довольствия. А по нему очевидно, что меньший, чем обещано, эффект получат младшие офицеры, особенно лейтенанты, и военнослужащие рядового и младшего командного состава, которые имеют минимальную выслугу лет. При стартовой сумме, которую предложат военнослужащему в звании рядового, в размере всего 15 тысяч рублей замыслы роста числа контрактников в предстоящие годы по 50 тысяч человек в год вряд ли осуществимы.
Что же касается пенсий, то напомним: за минувшие годы в пореформенной России так и не появился новый, адекватный реалиям жизни закон о военных пенсиях, хотя возможность для этого существовала. Ограничились новыми законоположениями в двух документах – «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат», «О внесении изменений и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат».
Насколько эффективны эти документы и как они будут работать? Парадоксально, но, на наш взгляд, почти каждая статья не соответствует заявленной идее, несет в себе правовые пробелы и может в перспективе повлечь большое количество исков и разбирательств.
Председатель Комитета Государственной думы по обороне Виктор Заварзин пояснял, что перед принятием закона было внесено около 20 поправок. Мы сравнили проект с самим законом и пришли к выводу, что большая часть этих поправок носила чисто косметический характер. Из принципиальных – только по выплатам при увольнении по состоянию здоровья, инвалидности и в случае потери кормильца. А ведь можно было бы учесть некоторые замечания многих ветеранов Вооруженных Сил, которые пытались их донести до высшего руководства через Клуб военачальников РФ, которым руководит генерал армии Анатолий Куликов, и другие ветеранские организации.
Когда вчитываешься в текст закона и постановления, ловишь себя на мысли: наши высшие руководители не очень-то вникают в суть того, что пишут их чиновники. Законопроект не обсуждался в обществе, каким-то образом при всех своих недостатках прошел правовую экспертизу в Государственной думе, Совете Федерации, администрации президента, аппарате правительства. И сейчас ситуация, как у Аркадия Райкина, когда он в одной из интермедий восклицал: кто сшил костюм? В ответ звучало: «Мы!».
Конкретных авторов закона не видно – спросить потом будет не с кого. И очень хорошо, что «ВПК», как только законопроект появился в Думе, сразу первым опубликовал его с соответствующими таблицами. Без этого узнать о чем-либо вообще было бы крайне трудно.
Какими будут тарифные разряды
Мы прогнозируем, что эффект от повышения пенсий может быть неплохой при соответствующих подходах. Взять одного из членов нашего коллектива. У молодого коллеги в чине подполковника запаса пенсия до повышения – 7700 рублей. При сохранении действующей в Министерстве обороны тарифной сетки его пенсия составит уже 14 500 рублей (что выглядит весьма положительно). Но если сетка станет другой, то возможны всякие неожиданности, например после повышения только в полтора раза (по заявлениям руководства страны) пенсия вырастет до 11 550 рублей. Разве это значимая сумма, особенно с учетом того, что пенсия по старости в Москве сейчас примерно 11 000 рублей?
Как старые тарифные разряды будут соотноситься с новыми и какова тут методика подсчета? Для ответов на эти вопросы пока нет точной информации, поскольку тарификация разрядов – понятие ведомственное, она должна производиться и утверждаться Министерством обороны и Министерством внутренних дел. Ведь постановление правительства РФ (от 5 декабря 2011 года) распространяется только на типовые воинские должности. А у нас нетиповых с учетом многолетней предыстории и преобразований очень много.
На сегодня в Министерстве обороны существует 50-разрядная тарифная сетка (в МВД – 122-разрядная). Командир полка, скажем, как был на 23-м тарифном разряде, наверное, так и останется. Но повторим, если начнутся подвижки внутри тарифной сетки в сторону уменьшения или увеличения, это сыграет существенную роль для военных пенсионеров. Этот вопрос относится к компетенции Департамента социальных гарантий Министерства обороны.
Мы составили таблицу на основании тех документов, которые у нас оказались после последних законодательных преобразований и вышедшего 5 декабря 2011 года постановления правительства. Можно с достаточной долей уверенности сказать, какая тенденция прослеживается в начислении денежного довольствия и пенсий. А она такова: для высших должностных категорий (примерно с командира корпуса) идет их серьезное повышение, чего не наблюдается для низших должностей.
Понятно, что хотели сэкономить на ком-то и сэкономили на тех, кто находится на действительной военной службе, а также на пребывающих в низшей тарифной шкале пенсионерах. Это распространится, видимо, и на тех, кто имеет нетиповые тарифные должности. В таблице есть ячейки, которые уже заняты новыми должностями, а есть пустые. Но никакого обоснования или формулы привязки к тарифным разрядам пока нет. Нам по крайней мере об этом неизвестно. И куда, как говорится, вставят каждого нетипового пенсионера запаса – большой вопрос. Ведь масштабная реформа армии и флота, которая проведена за минувшие три года, кардинально поменяла штатно-должностную структуру Вооруженных Сил. Не стало прежних военных округов, прежних главных и иных управлений, кардинально сократилось число военных вузов, а с ними – и преподавателей, а также работников военкоматов, военпредов и т. д. Не говоря уже о политработниках, пропагандистах, других не существующих сегодня штатно-должностных категориях советских времен.
Самое справедливое решение – сохранить отставникам те тарифные разряды, которые у них были. Информация об этом у каждого военного пенсионера хранится в военкомате, там написано, с какого конкретно разряда он ушел в запас (отставку). Кстати, когда проводился пересчет пенсий ветеранов Советского Союза и России, такая работа уже проводилась. Но учли ли это?
Любая неточность, любое неправовое отступление от тарифных разрядов вызовет волну справедливого протеста ветеранов. Повторимся: тарифный разряд – не правительственная шкала, а внутриведомственный документ. В названном постановлении правительства говорится, что этим должны заниматься главы федеральных органов исполнительной власти, то есть министры обороны и внутренних дел, руководители ФСБ, ФСО, СВР, МЧС. И тут нужна особая щепетильность. Очень многое будет зависеть от того, как провели тарификацию должностей: по справедливости или как получится?
Абсурдность ситуации в том, что типовыми по новому постановлению стали даже те должности, которые никогда не были таковыми. Например, должность заместителя начальника отдела попала в число типовых. А скажем, должностей заместителя командира полка или заместителя командира роты среди типовых нет. Не хочется гадать на кофейной гуще, но кажется, что попали в число типовых должности тех чиновников, которые оказались причастны к составлению этого перечня.
Первый вывод таков. Хорошо, что постепенно у нас все-таки поднимают размеры военных пенсий, но есть опасение, что для некоторых категорий отставников не произойдет обещанного повышения в 1,5–1,7 раза. Не случайно в новых документах отмечено, что если у кого-то новая пенсия окажется ниже, чем старая, то ему ее оставят в прежнем размере. Пункт совсем не случайный и, на наш взгляд, свидетельствует, что в Минфине и Минобороны не успели да и не стремились все точно пересчитать. Потому-то на всякий случай записали этот хитрый пункт. Если, мол, что-то не так – не обессудьте.
Второй. Почему не учли, что есть пенсионеры в 60, 70 лет. А есть и в возрасте 80–90 лет. Например, маршалу С. Л. Соколову исполнилось 100 лет. Пожелаем ему здоровья. Но этому уважаемому человеку надо прожить еще 23 года, чтобы дождаться полной пенсии, – хороший стимул. Скажем откровенно: по отношению к таким людям, среди которых есть и фронтовики, и ветераны локальных войн, вооруженных конфликтов, прошедшие через все горячие точки Советского Союза и России, заложена вопиющая несправедливость.
Мина замедленного действия
Когда эти вопросы обсуждались в Клубе военачальников, генерал армии Андрей Николаев предложил сделать не коэффициент в 0,54, а дифференцированную границу для разных возрастов. Если человеку 90 лет или он инвалид 1-й группы, то дайте ему сразу 100 процентов положенной пенсии. Если 80 лет – дайте 90 процентов пенсии и т. д. Мы просчитали такие варианты и пришли к выводу, что вполне можно было уложиться в те деньги, которые предусмотрены бюджетом на выплату пенсий. Предложение направили в органы власти, но оно осталось без реализации. Хотя военным судьям, следователям и прокурорам положили сразу 100 процентов пенсии.
Наконец, у нас есть военные пенсионеры, уволенные из Вооруженных Сил без права на пенсию. Их выслуга должна быть засчитана в трудовой стаж при расчете гражданской пенсии. Выплаты будут начисляться только в страховую часть пенсии. Это называется «стоимость страхового года». Но это опять же произойдет лишь через отдаленное время. И кто будет нести ответственность, если это правило не заработает через много лет?
Размеры военных пенсий по типовым должностям сейчас ясно и легко просчитываются. Но таких мало. Просчитать остальные пока сложно. Для этого нужен еще один приказ министра обороны – уже по нетиповым должностям.
…Увы, опыт прошлых лет свидетельствует: пенсионеров всегда притесняли. Приходилось и судиться с властью, и даже нести небоевые потери во время таких процессов. Известен случай с контр-адмиралом в Санкт-Петербурге, у которого не выдержало сердце в очереди для подачи документов в суд. Можно вспомнить многочисленные обращения в судебные инстанции по поводу так называемых пайковых. Не хочется накаркать, но отставники опять потянутся в суды. Причем опротестовывать ветеранам придется не размер пенсии, а привязку к шкале должностей, если при тарификации она будет ошибочно понижена. Ведь Конституция РФ запрещает принимать законы, ущемляющие права, понижающие социальный статус человека. Поэтому ветеран должен представлять, каков алгоритм обжалования неправомерного начисления пенсии.
И все же самое печальное даже не это. Если кто-то из пенсионеров или военнослужащих обратится в Конституционный суд и тот решит, что данный закон нарушает права человека, начнется самый настоящий коллапс. Почему, например, для одних пенсионеров установлен понижающий коэффициент 0,54, а для следователей – нет? Или почему для одних новые оклады и правила вводятся с 2012 года, а для других силовых ведомств – с 2013-го? Это и есть нарушение прав человека в зависимости от его социального статуса, а значит, нарушение Конституции России. Оклады военнослужащих в ряде ведомств выше, чем в Минобороны, выше и пенсии, что объясняется спецификой службы. Логично. Но почему, скажите, у курсанта вуза ФСБ, который еще никак и ничем не проявил себя, изначально денежное довольствие на 20 процентов больше, чем у курсанта вуза Министерства обороны?
А как будет обстоять дело с различными надбавками для военнослужащих – они сохранятся? Ведь они определялись не только законом «О статусе военнослужащих», но и другими законами, указами, постановлениями плюс приказами главы военного ведомства. Всего специалисты насчитали около 120 различных надбавок, увеличений, повышений (в то время как Минфин вел речь о несколько меньшем количестве, что свидетельствует опять же о низком качестве проработки законопроектов). Половина из них регламентируется законами, указами президента, постановлениями правительства и должна оставаться до тех пор, пока не будет отменена соответствующими решениями. Хотя тут тоже может возникнуть правовая коллизия. В законе нет четкого указания на отмену ранее действовавших документов, которые по логике подлежат пересмотру. Это касается, например, ежемесячного денежного поощрения (по указу президента), выплат за ученые степени и звания (по федеральному закону). Последняя норма (как и выплата санаторно-курортных денег) отменяется в отношении военнослужащих вместе со статьей 13, но это противоречит действующему Закону о высшем и послевузовском образовании. В отношении всех граждан она останется в силе, кроме военнослужащих.
Поэтому судебные иски пенсионеров и военнослужащих ожидаемы и вполне реальны. Имеются, впрочем, и другие проблемные места в обоих законах.
Виталий Цымбал, вице-президент Академии проблем военной экономики и финансов, доктор технических наук
Андрей Приветкин, ведущий научный сотрудник Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ, кандидат экономических наук